2024年5月，国务院办公厅印发相关文件，明确提出 “落实招标人主体责任，强化招标人主体地位”；2025年10月出台的《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358号，以下简称《指引》），成为该改革要求的具体制度转化成果，为破解行业痛点提供了制度遵循。

当前招投标领域存在五大核心问题：一是主体责任流于形式，招标人全流程管理责任被稀释，评标委员会越位替代定标、代理机构权责不清推诿扯皮、行政监督过度介入，导致招标人只重流程合规，忽视项目实际效益。二是招标范围泛化，不少单位形成“凡采必招”路径依赖，甚至把招标当作规避监督的“挡箭牌”，超范围将小额、应急项目纳入招标，大幅抬升交易成本、拉低采购效率。三是公平竞争受损，通过设置倾向性参数、主观化评分标准设置隐性壁垒，变相操纵中标结果，滋生围标串标、利益输送问题，形成“劣币驱逐良币”的不良局面。四是评标定标机制异化，评审沦为条款符合性核查，专家独立性不足，企业转而重标书包装、轻技术打磨，偏离资源配置优化的初衷。五是履约管理严重缺位，现场履约与招标要求脱节，履约监督浮于表面，违法分包、以次充好等问题频发，直接削弱招投标制度的公信力。

《指引》针对招投标领域五大核心问题，从制度层面作出系统性设计，通过重塑责任体系、界定招标范围、健全竞争机制、优化评标定标规则、强化履约管理，实现对行业痛点的精准破解，推动招标人从“被动合规”向“主动担责”转变。

（一）重塑责任体系：促使招标人从“被动合规”到“主动担责”

典型案例：2024年7月，湖北沙洋县在专项整治中发现，某燃气设施维护项目出现多家投标单位文件机器码高度一致，涉嫌串通投标。经查，招标单位负责人将招标工作全权委托代理机构，未履行实质性管理监督责任，导致流程失控。

针对此类责任虚化问题，《指引》第三条明确，招标人对招投标活动的科学性、合法性、廉洁性承担三位一体主体责任，要求建立决策、审查、监督、评价、防控全流程管理机制，形成招投标闭环管理制度安排。

（二）合理界定范围：破除“过度招标”惯性思维

典型案例：2023年11月前，淮南某县干部杨某擅自决定工程项目未招先建，之后又违规以邀请招标方式补办手续，所邀请三家全部为关联企业，且存在违规支付工程款问题。该案例集中体现了虚假招标、过度招标的典型乱象。

针对此类招标范围泛化问题，《指引》第九条赋予招标人更科学的自主决策空间，明确非依法必须招标项目，招标人可结合项目技术特点、历史交易、市场竞争情况，综合成本、效率、效益因素判断是否招标，对成本过高、难以形成有效竞争的项目原则上不采用招标方式。同时，《指引》明确不招标项目可采用询比、竞价、谈判、直接采购等多元化方式，与央企采购管理规定有效衔接，提升采购灵活性与实效性。

（三）健全公平竞争机制：肃清隐性壁垒及定制化条款

典型案例：2021年8月，H市在某设备采购项目招标文件中设置地域限制条款，要求外地投标人在本地设立服务机构，否则按否决其投标处理，构成地域歧视。

针对此类限制竞争问题，《指引》第十三条要求建立招标文件内部合规审查机制，重点核查是否符合强制标准、是否存在限制潜在投标人条款，把公平竞争审查从外部监督转为内部自律，从事后整改转为事前防控。

（四）优化评标定标规则：杜绝“专家定标”和“权力寻租”

典型案例：安徽汪某串通投标案中嫌疑人借中间人之手向业主、代理机构、评委打招呼干预评审结果；另案中，江西罗某与代理机构串通定制招标文件，继而串通专家抬高某企业得分、压低他人分数。

针对此类评标定标异化问题，《指引》第二十三条、第二十四条明确要求，招标人可以自主决定是否委派代表参加评标，所选代表须符合法定条件，同时严格规定了招标人对评标报告的审核义务，即发现错误、遗漏即要求评标委员会澄清更正，故能自然杜绝“一评定终身”。

（五）强化履约闭环管理：破解“重招轻履”问题

典型案例：2025年5月，福泉市某建筑公司中标高标准农田项目后，随即违反合同约定将工程拆解成多个项目分包给另外15家单位，涉案金额超1亿元。该案暴露出中标后履约监管缺失、违法分包频发的问题。

针对此类履约管理缺位问题，《指引》提出多重管控要求：一是招标人需对中标人履约情况全程跟踪督促，确保合同严格执行；二是按规定收取履约保证金，发挥经济约束作用；三是建立履约考核评价与供应商信用档案，评价结果作为后续采购重要参考，形成 “履约好坏直接影响中标机会”的激励约束机制。

在《指引》出台前后，全国各地已针对招投标行业痛点开展因地制宜的改革实践，呈现出数字化、制度化、闭环化、专业化的共性特征。四川省人民政府办公厅通过全面推行中标候选人评定分离机制，推行招标计划提前发布、鼓励开展招标文件提前公示、主动公示中标结果、合同主要信息、履约信息及重大变更情况，规范招标代理机构选择和管理，规范招标人代表选派，推进招标采购机制创新五项举措强化招标人主体责任。湖北省潜江市坚持培训与制度双轮驱动，一方面开展专题政策培训，提升招标人履职能力；另一方面出台七项配套制度文件，2025年1—4月全市进场项目实现招标计划提前公开、公平竞争审查全覆盖，从能力与制度层面夯实招标人主体责任落实基础。安徽省蚌埠市聚焦关键环节精准施策，针对招标文件预公示、评标代表选派、招标人信用评价三大环节制定专项措施，形成信息公开、人员管理、信用约束相互衔接、互为补充的治理格局。

地方实践的共性特征可总结为四点，一是以数字化技术实现招投标全流程留痕与智能预警，提升监管精准性；二是以细化制度明确操作标准，提升政策落地可操作性；三是以闭环监督强化问责力度，确保各环节责任落到实处；四是以系统培训补齐能力短板，提升招标人专业履职水平。这些经验为《指引》的全国化实施提供了成熟的路径参考。

（一）制度推进的现实障碍

一是观念转变困难，长期形成的 “重程序、轻实质” 思维难以快速扭转，部分招标人仍将招标视为合规负担，缺乏主动优化管理的内在动力；二是专业能力不足，落实主体责任需要方案策划、文件编写、合规审查、履约管理等专业能力，而基层单位及中小企业普遍存在人才短缺、经验不足的问题；三是制度衔接复杂，《指引》作为部门规范性文件，需与《招标投标法》《政府采购法》及《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号）等上位法和配套制度协调衔接，部分规则差异增加了执行难度；四是利益调整敏感，招标人权责强化后，决策风险与廉政压力显著增大，评标专家、代理机构等主体的责权利发生调整，改革触及多方利益，推进阻力较大。

（二）深化改革的完善路径

制度完善层面，加快配套细则出台，实现标准化操作。加快制定框架协议招标、集中采购、合规审查、公平性审查等创新内容的标准化操作流程，各地结合实际制定可操作、能落实的落地办法，弥补制度衔接漏洞，明确操作标准，提升《指引》执行的规范性与统一性。

能力提升层面，构建分级分类培训体系，强化专业素养。针对不同行业、不同层次招标人，组织法律法规、实务操作、案例警示等内容的系统培训，坚持理论与实践相结合，补齐招标人专业能力短板，提升其方案策划、文件编制、履约管理等核心履职能力。

技术赋能层面，推进全流程电子化，建设统一监管平台。系统推进招投标全流程电子化、智能化改革，打破信息孤岛，建设全国统一的招投标监管平台，实现项目受理、文件编制、开评标、履约管理等各环节可追溯、可监控，以数字化技术提升招投标管理效率与监管精准度。

监督转型层面，推动行政监管从单一的事前审批，向贯穿事中事后的监督管理和结果评价转变，充分运用大数据监测、随机抽查、专项检查等手段提升监管效能，将科学性、廉洁性责任纳入招标人履责评价体系，强化评价结果运用。

协同治理层面，建立部门联动机制，健全信用管理体系。建立发改、财政、审计、纪检监察等部门的联动机制，实现信息互通、线索移送、联合惩戒，形成监管合力；健全覆盖招标人、投标人、代理机构、评标专家等主体的信用管理体系，实施严格的信用奖惩，以市场约束推动各主体规范履职。

当前，招标人主体责任落实仍受观念、能力、利益等因素制约，需通过完善配套规则、培养专业人才、强化数字赋能、创新监管模式、深化部门协同等举措，妥善平衡放权与监管的关系，破解改革推进障碍。面向未来，招标人主体责任落实将呈现四大发展趋势：一是责任内涵从合规导向向价值导向升级，招标人从注重流程合法转向追求项目质量与资金效益最大化；二是履职方式从经验驱动向数据驱动转变，数字化技术成为招标人方案设计、履约管理、风险防控的核心支撑；三是监督模式从分散监管向协同监管演进，跨部门联动监管与全链条信用约束成为监管主流；四是评价体系从定性为主向定量为主发展，招标人履责评价将形成标准化、量化指标体系，评价结果更具客观性与指导性。