曹永泽

摘要：工程领域综合评估法的评标基准价计算方法在实践中颇有争议，部分省市招标文件评标基准价示范引导做法是造成目前围标串标盛行的制度原因之一。文章在对采购领域评标基准价计算方法进行介绍的基础上，分析了综合评估法评标基准价的利弊，提出在工程领域价格分因素评审应坚持低价优先法。同时，建议修改完善工程领域招标文件示范文本，明确投标人异常低价投标甄别标准以及评标专家启动异常低价甄别处理的情形。

关键词：采购；评标基准价；计算方法；异常低价；风险防控

货物采购与工程采购既有区别又有联系：货物采购大多是成品采购，既有标准化产品，也有非标准化产品，但是也可能承揽定作；工程采购大多数情况不是成品采购，而是承揽定作，按招标人招标文件要求和中标人的承诺标准完成交付。但是无论是哪种采购，对价格因素的评价标准实质是相通的，对依法必须招标项目的招标人来说，都是力求花最少的资金，采购到符合自身采购需求以及国家政策要求、不违反法律法规禁止性规定的货物或工程。

一个公平竞争的市场环境，需要确保所有市场主体进入市场时都有平等的权利和机会。招标人作为招标项目主体责任人，在编制招标文件时，有明确招标项目的技术要求、资格审查标准、投标报价要求、评标标准、定标方式及拟签订合同的主要条款等方面的权利。有关行政监督部门应当依据相关法律，维护不同所有制主体在社会主义市场经济中的平等地位，为各类市场主体稳定市场预期，从而营造权利平等、机会平等、规则平等的营商环境，为建设全国统一大市场奠定坚实的法治基础。

一、政府采购领域评标基准价的计算方法

《政府采购法实施条例》第三十四条规定，“最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且投标报价最低的供应商为中标候选人的评标方法”。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。最低评标价法的评标基准价，就是满足招标文件要求的最低报价。

综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求，且按照评审因素的量化指标评审得分最高的投标人为中标候选人的评标办法。综合评分法得分最高的为中标候选人，得分最高，但是报价可能是最低价，也可能不是最低价，而价格分的计算以低价得分较高为原则。

根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条规定，综合评分法的评审因素价格分应当采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。其他投标人的价格分统一按照下列公式计算：投标报价得分=（评标基准价/投标报价）×价格权值×100。评标过程中，不得去掉报价中的最高报价和最低报价。因落实政府采购政策进行价格调整的，以调整后的价格计算评标基准价和投标报价。

政府采购货物和服务的招标投标，在部委规章层面作出规定，对评审因素价格分的评价采取的是低价优先法，而不是将有效投标评标价的平均值（下浮值）作为评标基准价。

二、工程采购领域评标基准价的计算方法

根据《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》和《评标委员会和评标方法暂行规定》，有关评标方法具体规定如下：

评标方法包括经评审的最低投标价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法。

完善评标委员会对异常低价的甄别处理程序，依法否决严重影响履约的低价投标。

经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目。如技术简单或技术规格、性能、制作工艺要求统一的货物，一般采用该方法进行评标。经评审的最低投标价法的评标基准价，就是通过评审的最低报价。

不宜采用经评审的最低投标价法的招标项目，一般应当采取综合评估法进行评审。如勘察设计评标一般采用综合评估法，在评标环节要突出技术因素并增加相应权重。又如技术复杂或技术规格、性能、制作工艺要求难以统一的货物，一般采用综合评估法。对于具有一定技术复杂性、质量要求高的招标项目，招标人应当采用综合评估法，并合理确定价格权重。

工程领域综合评估法的评标基准价具体计算方法，各地一直在实践探索中。如某省水运工程施工招标文件示范文本（以下简称“示范文本”）规定，采取“技术通过制的合理低价法”“技术打分制的合理低价法”和“综合评分法”时，应设置评标基准价。

评标基准价按以下公式计算：

C=[A×k+B×（1−k）](100−i)/100

式中：

C为评标基准价。

A为招标人的最高投标限价。最高投标限价以招标人报造价主管部门备案的工程量清单预算再乘以随机抽取的调整系数来确定。在投标截止时间15日前公布三个连续值（在0.92、0.93、0.94、0.95、0.96、0.97六值中选择三个连续值），开标时随机抽取其中一值为调整系数。

B值：采用“技术通过制的合理低价法”“综合评标分法”的，由招标人在下述方案一和方案二中选取一种，并在招标文件中明确；采用“技术打分制的合理低价法”的，应采用方案三。

k为复合系数（开标时从0.30、0.35、0.40三值中随机抽取一个值）。

i为下浮系数（开标时从三个连续值中随机抽取一个值，三个连续值从下浮系数0.5、1、1.5、2、2.5、3、3.5、4、4.5、5十个值中视项目情况取三个连续值，并在招标文件中明确。

B值计算方案一：

所有通过第一个信封评审及第二个信封初步评审的投标人评标价，根据表1中区段计算区段平均值（区段内各投标人评标价的算术平均值），再将计算得出的区段平均值进行加权平均，得出的投标人评标价二次平均值即为B值。

B值计算方案二：

所有通过第一个信封评审及第二个信封初步评审的投标人评标价从高到低排序，最高投标限价97%（含）以上和最高投标限价80%（含）以下的评标价各计算一个算术平均值，再与其余投标人评标价计算算术平均值。

即：评标价≥0.97×A的投标人评标价计算算术平均值A0，评标价≤A×0.80的投标人评标价计算算术平均值A1，将A0、A1和其余投标人评标价计算算术平均值即为B值。若不存在评标价≥0.97×A或评标价≤A×0.80的投标人，则A0或A1值不参与B值计算。

B值计算方案三：

进入第二信封评审范围且通过第二个信封初步评审的所有投标人的评标价，去掉一个最高值和一个最低值后的算术平均值（如果参与评标价平均值计算的有效投标人少于5家，则计算评标价平均值时不去掉最高值和最低值）。

工程量清单预算、下浮系数三个连续值及调整系数三个连续值应在招标文件中明确。各标段随机抽取的系数应分别抽取。

三、综合评估法评标基准价计算方法利弊分析

分析以上示范文本，评标基准价是最高投标限价（工程量清单预算的0.92~0.97折）赋予30%~40%的权重，加上投标人投标评标价平均值（下浮值）赋予60%~70%的权重的和，再下浮0.5%~5%的值，被认为是“工程最优投标价”。该计算方法业界颇有争议，有人认为不科学、不公平。

该省水运工程施工招标文件示范文本价格分的评标基准价的计算方法，与政府采购货物和服务项目价格分的评标基准价方法完全不同，其最大特点是通过多次随机抽取系数，保证评标基准价结果的不确定性，大概率排除了最低价中标的可能性。

但是该“工程最优投标价”不是价格实质竞争的结果，而是人为事先干预设定的结果，是没有结合特定的质量技术和资信服务，纯粹算术或加权计算报价的结果。实际上，不同质量技术和服务的报价没有可比性，相同质量技术和服务（同一验收标准）的报价才具有可比性。以上综合评估法的评标基准价计算方法科学理论依据不足。

综合评估法的评标基准价应当是满足招标文件要求（同一验收标准）且高于成本的最低报价。低价投标者只有在认为其提供的证据不能令人满意地解释低价格或低成本的原因时，才可以拒绝投标。如把投标人报价的算术或加权平均值（下浮值）作为评标基准价，没有体现市场对资源配置所起的决定作用，不符合市场经济优胜劣汰规律，不利于促进投标企业高质量发展。

示范文本中的评标基准价计算方法可能造成的弊端是导致投标人围标串标，因为围标串标作用最大可能是影响或控制投标人报价平均值，且能保证中标金额有超额利润，可以支付灰色或不当费用。

示范文本中的评标基准价计算方法，主要是人为抬高了招标项目的中标价格。规则制定者认为，该方法可以预防中标人标后违约变更，尽可能不影响标后工程质量、进度及安全。笔者认为该观点不合理，企业以追求利润最大化为目的，在符合招标人质量技术和服务要求的前提下，企业应尽可能以节省费用为目的开展工作，不可能因中标价格抬高而多花成本费用。在招标文件示范文本对最优报价的设计规则中，人为抬高中标价格的“善心”，损害的却是国家或集体利益，这是价格竞争的歪理，更是行政不当干预、规则不平等、市场不成熟的体现。

根据《评标委员会和评标方法暂行规定》第十七条规定，招标文件中规定的评标标准和评标方法应当合理，不得含有倾向或者排斥潜在投标人的内容，不得妨碍或者限制投标人之间的竞争。虽然招标人对评标标准有选择确定权，但是示范文本评标基准价的计算方法不能影响投标人之间的公平竞争，不能损害国家、集体或他人合法权益。“技术通过制的合理低价法”“技术打分制的合理低价法”“综合评分法”以及技术标打分制的综合评估法和技术标通过制的综合评估法，采用示范文本的评标基准价计算方法，对满足招标文件要求（同一验收标准）且高于成本的最低报价人和提供高质量高价格的投标人是不公平的，有排斥或限制投标人的嫌疑，影响投标人之间的公平竞争。

对综合评估法中的价格得分，通过事先确定的计算方法，以某平均值（下浮值）为评标基准价，最接近该基准价的得分最高。这种计算方法，偏离了招标项目（同一验收标准）价格竞争的实质。为提高资金使用效益，在质量技术和资信服务相等的前提下，一般人会采购价格最低的，而没有理由采购最接近报价平均值（下浮值）的。对招标人来说，价格竞争的方向一定是越低越好（高于投标人项目成本），除非是国家政策规定或科研创新项目等无法进行价格竞争或不宜进行价格竞争的项目。

一般情况下，科研创新等以外的项目，其投标成本在投标前经过精算，因而对每个投标人来说是相对确定的，然而对招标人来说，事先却无法精确确定项目成本。如果投标人一开始就以亏本的价格来投标，可以认为其不诚信乃至恶意，法定不予接受。这就需要评标专家在评审过程中及时甄别出不诚信、恶意的投标报价。评审中，应当结合承诺的项目质量技术和资信服务情况来判断报价的合理性，仅凭单一价格因素来判断价格是否合理没有意义。

事实上，招标人难以确定招标项目最低（最优）投标限价。为防止恶意低价（低于成本）竞争，将人为预选设定投标人报价平均值（下浮值）作为评标基准价（最优投标报价），以弱化价格因素的竞争并不妥当。招投标应强化价格的竞争，因为不同投标人的投标成本各不相同，发挥资金最大效用是招标人的追求，在承诺达到质量技术和资信服务标准要求后，价格竞争是一个核心要素，通过无限开放但有限的市场报价竞争来确定，才是价格竞争的正确方向。

四、综合评估法评标基准价的合理计算方法

对有通用技术、性能标准，招标人没有特殊要求的项目，要坚持首先使用经评审的最低投标价法。在该评标方法使用中，要以价格为主要因素确定中标人，即在全部满足招标文件实质性要求的前提下，依据统一的价格要素评定高于成本的最低报价，以提出最低报价的投标人（评标基准价）作为中标人。在评审过程中，对投标文件是否满足招标文件实质性要求，需要评标委员会给出评标意见，不满足即不能进入价格要素的评审。

不宜采用经评审的最低投标价法的招标项目，一般应当采取综合评估法。招标人要合理设定资信、商务和质量技术分所占的权重，真正体现其对资信、商务和质量技术的要求。同时，构建正确的综合评估法评价体系，坚持统一的评标标准，质量技术及资信好、商务报价低（同一验收标准且高于成本）的，得分较高，并最终以综合得分最高的为中标候选人。

价格低于其成本的投标是非法的，反之是合法的。引导投标人参与市场利润率高低的竞争，才是正确途径。综合评估法是综合性竞争，综合得分最高体现了招标人的意志，应当成为中标候选人。单一因素价格的竞争，不能偏离价格规律，必须以符合招标人约定的质量技术和资信服务要求为前提，且价格得分应当遵循高于成本的低报价比高报价得分要高，破坏此规则，将导致价格竞争的方向性错误。

根据联合国国际贸易法委员会1993年7月通过的《贸易法委员会货物和工程采购示范法》规定，为避免采购价值计算中的主观性，采购实体不得为限制供应商或承包商之间的竞争或者以其他方式规避本法对其规定的义务而将采购业务分割，或者采用特定估值方法对采购进行估值。示范文本的评标基准价计算方法，有采用特定估值方法对采购进行估值的嫌疑。

五、最低投标评标价作为评标基准价的风险防范

最低投标评标价作为评标基准价，主要风险是投标人为了中标不择手段，可能导致恶意低价竞标，如评标委员会没有否决异常低价投标人，导致低于成本投标的投标人亏本中标，标后项目中标人会想尽办法要求招标人变更联系单、采取不法手段找茬误工、降低质量标准，给项目质量、安全和进度带来不确定性。评标基准价不能以事先约定计算方法获得，而应当在统一的验收标准下通过竞争报价得出。对是否属于异常低价报价，应当由评标委员会根据招标文件的评标标准和低价甄别程序来确定。因此，确定招标文件的低价甄别标准尤为重要。

根据《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》，工程采购领域评标时可以借鉴以下低价甄别标准，如出现下列情形之一的，评标委员会应当启动异常低价投标审查程序：一是投标报价低于全部通过符合性审查投标人评标价平均值50%的；二是投标报价低于通过符合性审查的次低投标评标价50%的；三是投标报价低于招标项目最高限价45%；四是评标委员会基于专业判断，认为投标人评标价过低，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的其他情形。

招标人可以结合具体项目实际情况，提高上述第一种情形至第三种情形中启动异常低价投标审查的数值，但是最高不得超过65%。法律法规对投标人报价另有规定的，从其规定。

评标委员会依据专业经验，参考同类项目中标价格、类似项目市场价格水平、行业人工费用标准、国家有关部门指导行业协会发布的行业平均成本等情况，对报价合理性进行判断。

投标人投标报价时要充分考虑中标后的各种风险。投标人以适当价格中标并顺利完工，要以项目正常实施为前提。需要指出的是，腐败风险成本不应当成为投标时考虑的成本，但是评标基准价取平均值（下浮值）的计算方法，恰恰为腐败提供了可能性。

总之，成功的公共采购不取决于是否有竞争的形式，而取决于是否有充分的竞争。某些情况下，招标人并不真正了解招标对象，市场上也并不存在充分的供应与竞争，如对新型产品的招标，就可通过两阶段招标来实施。但是不管政府采购货物和服务，还是国有资金采购工程，价格因素评审办法和计算方式都是相通的，应当且必须坚持低价优先法，同时必须是有效且充分的价格竞争，而不仅只有价格竞争的形式。

在部分省份的招标文件示范文本中，在供招标人选择的综合评估法价格因素评审计算方法中，取投标人评标价算术或加权平均值（下浮值）为评标基准价的引导示范做法，是导致目前投标人围标串标的制度原因之一。综合评估法制度设计中，已对质量技术、服务承诺和价格赋予不同的权重，并作了全面考虑，得分最高的即为中标候选人。对综合评估单一因素价格来说，低价不一定中标，报价最高也可能中标，这与赋予权重相关。但是对达到一定的质量技术和服务要求的招标项目来说，招标人的正确价值取向肯定是取价格低的，没有理由选择平均值（或下浮值）作为最优投标报价。

对供应充足、潜在投标人竞争比较激烈的招标项目，无论是采用经评审的最低投标价法，还是采用综合评估法，为了防范异常低价中标的风险，招标人应当在招标文件中明确“可能低于成本或者影响履约的异常低价投标”的标准和情形。